十年累积，点滴感悟

             ——如何写好政协提案的几点体会

提案委 赵小鲁委员

  十年一瞬间，两届政协委员，终于到了告别政协工作的时候。十年回眸，珍贵回忆，一时感情波澜。从一开始担任政协委员，不知工作如何入手，到后来逐渐对政协工作有所认识，十年历经几届政协提案委领导指导帮助，他们的民主作风，平易近人，音容笑貌，已经深深印刻在我的脑海中。一幕幕，一幅幅，不时在脑海中浮现。一时浮想联翩。在回顾两届政协委员履职经历时，如何选择一个题目，费了一番踌躇。可写的事情太多太多，但最终决定聚焦在如何写好政协提案这个问题上。作为提案委两届委员，对提案工作倾注心血，充满感情，也颇有体会。希望就如何写好政协提案这个题目，写下自己的十年所得。也算是一份十年政协委员履职的答卷。

  一、写好政协提案的责任感，源于对政协民主监督职能的认识

  我记得刚当选为政协委员的时候，甚至不知道政协委员要写提案。还是在提案委领导同志指导下，在大会期间写了几份提案。不过作为律师，长期关注民生、关注社会管理、关注国家改革开放，还是了解一些情况。所以，临时写的几份提案，也许文笔不够规范，但实际经过长期深思熟虑，也写出了我本人认为政府应该关注的几个问题，算言之有物吧。由此，慢慢对政协提案有了认识。

   在履职期间，我几次对政协发挥民主监督职责，关键是要写好政协提案、落实提案这一问题，发了不少议论，也得到领导重视。我理解，政协从建立以来，三大职能，政治协商，民主监督，参政议政。实际上,在建国以来不同的历史阶段，三大职能相互呼应，互为依存，又有所侧重。建国初期，重点在政治协商，社会主义建设过程，重点在参政议政，而全面依法治国，重点则应在民主监督。民主监督的过程中，共产党又将协商民主作为中国特色社会主义民主制度的重要内容。由此，政协职能又有了新的内容。但我以为，重点还是民主监督。政协和政府，协商民主，也是民主监督的重要形式。协商是形式和过程，监督是实质。政协充分利用自己汇集各行各业知识分子群体中的优秀代表这一特点，发挥政协智库的作用。对政府工作通过提案的方式进行建议、批评、监督、帮助，实际上是现阶段政协工作的核心元素和点睛之笔。民主监督是否到位，集中体现在政协提案是否到位，这是政协委员履职的点睛之笔。我受政协指派参加全国政协一次座谈会的发言，《加强政协民主监督是巩固执政党执政地位和提高执政党执政能力的重要条件》，集中体现了我对政协民主监督职能重要性的认识。所以，作为政协提案委委员，充分认识提案在政协委员履职中的重要位置，以历史责任感和社会责任感，努力写好提案，是政协委员履职的题中应有之意。

   二、撰写高质量的提案，基础是充分调查研究

 按照提案委的要求，一份提案，大概在一两千字以内。而且，尽可能做到提出问题清楚，理由充分，建议可行，言简意赅。所以，一份好的提案，表面着墨并不多，但却要数易其稿，文斟字酌，耗费提案人的大量心血。十年履职，特别是第十一届政协委员期间，我提了五十多份提案。而每一份提案，都做了大量调查研究，力求言之有物，言之有据。提出的建议，大部分都得到了政府承办部门的高度肯定。很多工作建议，政府部门明确表示要正式作为政府的工作建议向上级首长汇报。

 例如，我参加政协“关于民营企业经营状况和应对策略的调查研究”，先后走访了几十家大中型民营企业，和相当数量的中小型民营企业。在调查研究过程中，我们发现国家制定《中小企业促进法》已经多年，但全国三十一个省市，只有五个省市还没有制定《中小企业促进法实施条例》。除了四个经济尚不发达的省份，例如：青海、新疆、内蒙、西藏，居然北京名列其中。这使我们非常震惊。接着，我们就这一问题在经信委领导组织之下，多次进行座谈。写出了《关于尽快制定北京市中小企业促进法实施条例》的政协提案。这一政协提案，和中小企业协会会长李建军先生在人大提出的人大议案，相互呼应，在社会上引起强烈反响，并得到经信委和人大常委会的高度重视。我多次参加了经信委和市人大举办的研讨会、调研会，我还在赵晓鲁律师事务所成立了一个律师组，起草了一份《北京市中小企业促进法实施条例》（建议稿），提交给经信委和北京市人大常委会。该建议稿的部分内容，后来体现在市人大常委会制定的《北京市中小企业促进法实施条例》的内容之中。

  三、为老百姓行使话语权

  作为政协委员，要有高度的社会责任感。政协委员之所以有一定重要性，不在于他的名声地位，而在于他的话语权。政协委员有权利提出政协提案，并且可以得到政府的高度重视。我常说：我们的话语权是老百姓给的，我们要努力为老百姓行使好话语权。在我履职十年中，几十份政协提案，至少60%到70%，都是集中在民生领域。

 例如，我在调查研究过程中，发现北京市有相当一部分开发商违规开发，最后造成数量众多的业主长达十几年拿不到产权证，使这些业主的财产权处于法律不确定状态，特别是没有办法投保房屋责任险，没有办法依法行使房屋所有权的各项权能，享受房地产升值的巨大利益。于是，我写了《高度关注北京市1.9万户业主因房地产违规开发长达十年无法拿到产权证的问题》的提案。这一提案在社会上引起极大轰动。我连续四年提了四个提案，都聚焦在这个问题上，引起了北京住建委的高度重视。我先后和北京市住建委的领导与职能处室多次交换意见，努力推动这一问题的解决。住建委也做了很大努力。特别使我感动的是，每年召开北京市政协会议之前，我都能接到十几个电话。这些电话全是素不相识的社会各界人士打来的，有医院的主任医师，有大学教授，有普通工人，也有体制内的公务员。他们千方百计打听到我的电话，就打电话给我，希望我能够克服各种困难，在新的政协会议上，再次提出这一提案。

  履职期间，我为老百姓民生问题提出的政协提案非常之多。在我的记忆里，就有《关于高度重视北京近万户民用高档住宅防范火灾事故风险的建议》，《关于应对通胀压力低收入群体增加生活补贴的建议》，《关于解决北京市适龄儿童入托难问题的建议》，《关于解决离退休人员及无住房人员住房补贴费的建议》等等。如果说十年履职我略有心安，首先在于，我真正把提案这一话语权，聚焦于广大老百姓最关心的民生问题。

 四、努力提高撰写政协提案的政策水平

  写好政协提案要抓好两头，一头是民生，一头是政策。作为政协委员，我一直关注国家各项政策的制定、政策的走向和政策的落实。比如说，在调查民营企业经营状况的时候，我注意到我们政府对民营企业的政策还偏弱偏软，领导部门对于民营企业依然处在“抓大放小”这样一个状态。而经过反复调研，我们发现，民营企业已经形成越來越重要的经济力量。同时，也发挥着重要的社会作用，特别是解决老百姓就业的重要作用。我们总结出一系列数据，包括当年北京市企业共有四十五万家，国有大型企业只占0.03%，中小企业占到99.7%；民营企业在北京市GDP中的贡献已经占到了62%；吸纳了75%以上的科研人员；创造了80%的科研成果；特别是吸纳85%的社会就业，让我本人也很震惊。所以，我建议，我们应该从保障民生的角度、社会稳定的角度、群众就业的角度，高度重视中小企业的发展问题。“民企兴，民生稳”。在这一认识下，我写了《从抓大放小到两翼齐飞--高度重视民营企业的发展问题》的政协提案。提出当前民营企业的发展，不仅在经济总量上已经占有很大比重，而且民营企业在科技发展、保障就业方面，起到国有企业无法替代的重要作用。所以，建议国家将传统的“抓大放小”的指导思想，转变为国营企业和民营企业“两翼齐飞”。既要保证国营企业的做大做强，又要努力关注促进民营企业的健康发展。后来，这一提案被核心媒体写成《内参》。这一提案主要观点，也体现在了党和国家的文件中。

  五、跟进调研，深化提案内容

  写好政协提案，十分耗费心血，绝不是写满一张纸和几个建议就了事。实际上，政协委员从他的独特视角，往往能够发现或者感受到，体制内或政府机关所不能够发现、不能够重视，甚至不能够感受的那些重要问题。提出问题很重要，但跟进调研，深化提案内容，狠抓落实，就更重要。

  比如说，我多年来数次提出《建议尽快建立各级党委法律顾问制度》的提案。这个提案后来不仅先后被核心媒体写成《内参》，上报中央，而且，被市政协在当年一千多件提案中，确定为两件领导参考件的提案之一。受到有关领导的高度重视。最终，在2016年党和国家的中央文件中，得到了比较完整的体现。各级党委建立法律顾问制度，实际上是全面依法治国的题中应有之意，需要在党委制定政策的源头提供法律保障。目前这一制度还刚刚施行，还有很多问题。我们希望后来的政协委员，能够持续关注这一提案的落实情况，不断通过提案监督，使各级党委法律顾问制度尽快落实和完善。

  六、拓展视野，立足大局

  作为政协委员，要关心国家大事，树立大局观。这需要我们拓展视野，立足于社会主义社会发展的大局。比如说，党的一项重要决策，是积极推进城市化建设，并以此引领社会主义经济的发展。我对如何实现城镇化问题，先后做了多方面研究调研，并且提出了多份提案。比如，《关于抓住北京超大城市后花园经济和绿色旅游休闲文化产业经济兴起的契机》的政协提案，建议北京重视在郊区大力发展北京后花园经济。我又写了《充分释放土地红利，是应对经济下行的治本之策》的提案。我提出，中国的第三产业，既要重视西方第三产业发展路径的规律，也要立足中国国情，走中国特色第三产业的发展之路。提出，要高度重视农村现代化建设。并且，提出了北京市郊区要利用蓝天白云青山绿水的自然要素，利用山坡荒地等长期荒废的土地资源，开发建设“一亩地一栋房”，既满足城市居民旅游休闲的消费结构变化的需要，又能够充分释放土地红利。我在几份政协提案中都提出，“充分释放土地红利，是应对经济下行的治本之策”。这一建议后来被人民日报全文编发《内参》。后来很多观点体现在中央文件中。

  现在我仍然在关注农村释放土地红利可能会遇到的法律问题。我们是走社会资本控制土地资源的道路，还是走农民组织起来借力社会资本，走集体化经济壮大的道路，也许关系到中国土地改革的方向性问题。。

  七、发挥自己的专业优势，为健全民主法治献计献策

  作为律师政协委员，在民主法治建设方面应该有更多的贡献。我先后就完善北京市司法审判制度提出了多份提案。比如说，《关于建立完善律师申请法院调查令制度的建议》；《关于从律师中选拔法官、检察官，加强司法共同体各行业互换交流的建议》；《关于建立完善重视听取律师意见制度的建议》；《关于建立审判机关和相关单位联动机制，解决执行难问题的建议》；《关于完善法律援助工作的建议》；《关于提高北京市法院系统第一线法官待遇的建议》，等等。很多建议得到了北京市高院领导同志的重视，有的建议被法院以文件形式下发各区法院讨论、研究、落实。当然，很多建议在执行上，也还需要一个漫长的过程。需要一届又一届的政协委员一张蓝图绘到底，一个问题监督到底。如习总书记所说：抓铁有痕，踏石有印。用钉钉子的精神，不断地狠抓落实。

  八、“不辨毁誉，直道而行”

  政协委员在撰写政协提案，研究提出建议和落实建议的过程中，往往会遇到各个方面的压力。例如说，有的政府职能部门，有的时候，对于政协提案在开始，也有敷衍、不够重视的问题。以致，我在当选政协委员后，一些老政协委员开玩笑说，政协委员就是要你说话。“不说白不说，说了也白说，白说还要说”。这不仅是调侃，也反映了政协委员的履职责任和政协工作遇到的困难。所以，我在自己六十岁的时候，写下了“不辨毁誉，直道而行”的人生格言。

  政协鼓励我们政协委员要做共产党的诤友。我体会：诤友，在于直言。比如说，有几个问题，我们逐渐有了一些认识。

  第一，关于协商民主。协商民主实际上就是政协提出提案，政府予以落实，落实遇到困难，又反映给政协委员，政协委员再进行调研，提出新的提案，政府再进一步落实。通过提案落实，调研，再提案，再落实的过程，使一件提案在落实过程中不断完善，同时最终得到落实，而不是浮于表面。这个过程，就是协商民主的过程。协商民主，协商是形式，监督是实质。我曾经受政协指派，参加全国政协的一个座谈会，专门写了“共产党要长期执政必须重视政协民主监督的重要作用”这样一个题目。共产党要从严治党，防止腐败，联系群众，建设法治政府，一定要有监督。这种监督，包括人大监督、政协监督、舆论监督、党内监督、群众监督。而政协的民主监督，是非常有效的一种监督形式。

  第二，关于“帮忙不添乱”这个说法，我和几位政协委员，一直心存疑问。政协的职责，实际上是监督，通过提案进行监督。协商民主也是一种监督，不能仅仅界定为帮忙。更不能把政协委员的批评、建议，视为添乱。“帮忙不添乱”的说法，我以为是对政协在现阶段工作职能的一种模糊认识。我觉得诤言才是帮忙，诤言才是履行监督职责。所谓诤友，首先在于敢于直言。而不能顾及直言是否使政府感到不好看，政府难以接受。实际上，在十年履职中，我的一个深切体会是，政府对政协提案的承办，有了越来越明晰的态度，同时政协提案工作也逐渐走向了规范化、法制化的道路。在北京市委的统一领导之下，成为出谋划策，监督政府，建立法治政府的一支重要力量。最终，使政协和政府形成合力。我的很多提案，都受到了承办部门的欢迎，说出了承办部门想说又不好说的话，我的很多工作建议，被一字不改的移植到承办报告中，成为政府文件的内容，也算是对政府工作的一点帮助吧。

  九、关于进一步办好《社情民意》，畅通反映民情的渠道

  政协的《社情民意》刊物，是一本非常重要的刊物。甚至它的意义不仅仅是刊物，而是反映社会舆情，反映群众意见的一条重要渠道。往往《社情民意》有直接送达政府主要领导的途径。政协委员撰写的社情民意内容，真实可靠，有分析，有理由，有建议，具有相当质量。经常不亚于一份政协提案。社情民意，来源广泛，文字不拘一格。而且，信息反映迅速，成为政协提案形式的重要补充，是一个非常好的协商民主和民主监督的平台。

  但是，我也感觉有很多很有价值的信息，在《社情民意》上并不能刊登，也就堵塞了来自民间的各种意见的快速正常传递。所以，社情民意和政协提案，实际上应该是民主监督的两个重要形式，相互不可偏废。在此也建议，下一届政协领导，能够更多地去关注和研究社情民意这一形式的重要民主监督作用。

  十、心中放不下的几件事

  我记得一位提案委领导在退休之前，和大家座谈，说了几句使我至今记忆犹新的话。大意是，尽管大家在履职的时候会遇到一些挫折和压力，大家心中也有一些想法。但是，从长远看，毕竟我们国家的民主在不断前进，而且进步越来越大。政府的法治观念也越来越得到增强。我们要从历史的角度，发展的角度，看待我们的工作，就能够体会到其中重要的意义。

   我十年履职，深有感触的是，一份政协提案提出的问题，往往需要一届、两届、三届、四届，多届政协委员，向接力火炬一样把它传下去。并且，坚定不移地狠抓落实。习总书记多次提出来，要有钉钉子精神。提出来，抓铁有痕，踏石留印。提出来，撸起袖子加油干，一张蓝图绘到底。实际上，再好的提案，有的时候，政协委员一离职，这个提案就不再能够落实。“人去案息”。这是我感觉很遗憾的事情。

   在历经十年履职，要离开政协工作的时候，有几件事心中放不下，也写在这里。希望有关领导能够关注。

  第一，关于千方百计关注抓好1.9万户业主因房地产违规开发至今无法拿到产权证的问题。这是关系到几十万北京市民基本财产权，因领不到产权证，而导致财产处于缺乏法律保护状态的一个非常大的事情。我希望下一届政协委员能够有人继续关注这个问题。

  第二，关于建立完善各级党委法律顾问制度，实际上是全面依法治国的一项治本之策。需要几届政协委员不断关注这一制度的建立完善。通过政协提案，跟进调研，跟进提案。最终，使这项基本制度得以完善落实。

  第三，我提出高度重视北京近万户民用高度住宅防范火灾事故风险。这一问题，实际上是所有超大型城市至今没有解决的大问题。二十层以上的高层住宅在北京有将近一万栋，或者以上。但是，由于种种原因，包括消防通道被堵塞，消火栓水源压力不够，以及缺乏大型灭火设施等问题。一旦高层住宅发生火灾，其后果不堪设想。

  第四，关于加强检察机关的行民监督职能问题。这个提案我提了几次，得到检察机关的高度重视。也多次和检察机关进行座谈、研究。过去，我们的检察机关，主要职能是刑事监督。对于行政监督和民事监督，则力量较弱。随着审判工作重心的转移，司法公正面临的主要问题是，大量行政案件、民事案件，监督缺位。我提出的《关于建立健全检察机关对行政案件民事案件加强法律监督的建议》这一提案，已经得到检察机关的高度重视。最高检、最高法均颁布了司法解释。但在实际落实上，还存在着非常多的问题。很多于法有据的司法监督措施，并不能得到真正落实。还需要后来的政协委员，跟进调研，持续监督。

  第五，在释放土地红利过程中，要高度关注土地所有权不能变相脱离农民，真正为农民分享红利的问题。当前释放土地红利，一方面是对暂时没有开发利用的边角土地资源释放红利；另一方面，是使土地能够进入流转，使农民获得土地资源的红利，已经成为一项国策。但在实际实施过程中，确实存在土地进入流通领域，被社会资本变相控制，农民得不到土地流转的最大获利。特别是，如何保障农村土地在流转和红利释放过程中，有利于加强集体所有制经济，而不是削弱集体所有制经济，这两大问题，仍然需要我们政协高度关注，并且不断提出政协提案，为政府献计献策。这是一项基本国策，是应对经济下行的治本之策。

  第六，关于高度关注中小企业健康发展的问题。在北京四十五万企业中，大企业只占0.03%，中小企业占到了99.7%。中小企业不仅在经济上已经是一个重要的力量，而且特别是在保障民生就业方面起到了举足轻重的作用。但是，《中小企业促进条例》制定以后，还需要不断的跟进调查，落实完善。

  第七，如何重视和发挥（特邀）委员作用的问题。二零一五年，我特别写了 《“老牛自知夕阳晚，不待扬鞭自奋蹄”-- 关于高度重视发挥政协老委员作用的思考和建议》，引起政协领导重视。特邀政协委员，对政协工作有经验，有责任，有感情，是政协工作的一份宝贵资源和财富。如何重视和发挥（特邀）政协委员作用的问题，也希望下届政协领导予以持续关注。

  其他还有很多，限于篇幅，不再一一列举了。

真诚希望我们的政协委员，能够成为老百姓的代言人，成为为社会主义建设谋篇布局、建言献策的智库，成为监督、促进、建设法治政府的重要力量。

拉拉杂杂，权做一个老委员的临别赠言吧。

                                   赵小鲁委员

                          北京市第十一届政协提案委委员

                           北京市第十二届政协提案委（特邀）委员

（单位：北京市赵晓鲁律师事务所主任、北京市律师业余党校常务副校长、北京律协党委委员）

                                二零一七年十月十八日